專家談|排污許可制和環(huán)評如何各司其職？

“持證排污、按證排污、無證不得排污”，正在全國形成共識。截至目前，我國已經(jīng)累計(jì)完成18個(gè)行業(yè)、3.9萬多家企業(yè)排污許可證核發(fā)工作。根據(jù)安排， 2019年要實(shí)現(xiàn)排污許可證覆蓋污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)所有重點(diǎn)行業(yè)，2020年實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋。生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在2019全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上的講話中明確要求，2019年要加快推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)排污許可證核發(fā)，部署開展“發(fā)一個(gè)行業(yè)、清一個(gè)行業(yè)”的清理整頓，制定排污許可與環(huán)評、執(zhí)法銜接工作方案。

環(huán)評和排污許可，同為生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分，二者的改革也都正在進(jìn)行。做好銜接，確保其在生態(tài)環(huán)境治理中形成合力至關(guān)重要。

環(huán)評和排污許可各司何職？

復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授包存寬告訴記者，環(huán)評是服務(wù)決策的，是預(yù)防性政策工具，評估某個(gè)項(xiàng)目到底要不要做，如果做，會(huì)有什么風(fēng)險(xiǎn)，需要采取哪些治理措施等，其價(jià)值在于決策初期（決定之前）為決策提供信息與技術(shù)支持。排污許可證是作為未來監(jiān)管企業(yè)或項(xiàng)目運(yùn)行排污行為的依據(jù)，是生態(tài)環(huán)境部門發(fā)放給企業(yè)的生產(chǎn)許可證。

“不過，是否要給許可、給多少許可，還要從三個(gè)方面進(jìn)行考量：首先就是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這是底線要求；其次要看項(xiàng)目所處行業(yè)的平均水平，一些發(fā)達(dá)地區(qū)還會(huì)要求工藝的先進(jìn)性；第三要看當(dāng)?shù)厥欠裼凶銐虻沫h(huán)境容量，如果處于環(huán)境敏感地區(qū)，即使項(xiàng)目技術(shù)先進(jìn)、能夠?qū)崿F(xiàn)達(dá)標(biāo)排放也不能建設(shè)�！卑�存寬說。

在我國的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，有環(huán)評、排污許可、總量控制等多項(xiàng)制度同時(shí)實(shí)施，但執(zhí)行并不均衡。過去，環(huán)評被賦予了過多的功能，但由于不少環(huán)評是“先上車后買票”，使其失去了作為預(yù)防性工具的本意。而排污許可制則在確立后的很長一段時(shí)間內(nèi)，沒有發(fā)揮有效作用。

因此，當(dāng)下環(huán)評審批和排污許可的改革正在穩(wěn)步推進(jìn)。包存寬認(rèn)為，這與整個(gè)環(huán)境管理制度體系改革的邏輯是一致的，就是做好“加減法”。 當(dāng)然，對于環(huán)評是做“減法”，減掉環(huán)評不該承擔(dān)的；對于包括排污許可證制度在內(nèi)的其他環(huán)境管理制度，是做好加法，最終讓其恢復(fù)本質(zhì)功能。

環(huán)評和排污許可如何協(xié)同發(fā)力？

當(dāng)前，排污許可證核發(fā)工作正在各地開展，但這一過程中也出現(xiàn)了環(huán)評要求與排污許可要求有矛盾的地方。對此，包存寬認(rèn)為，出現(xiàn)矛盾是正常的，因?yàn)檫@兩項(xiàng)制度的目的不同、服務(wù)對象不同，相對于項(xiàng)目來說所處的階段也不同。二者存在矛盾之處，也正是其需要銜接的理由。生態(tài)環(huán)境問題的解決，不能靠一項(xiàng)制度單打獨(dú)斗，而是需要發(fā)揮協(xié)同作用，而且制度也需要在實(shí)施過程中逐漸完善。但完善不是強(qiáng)化，而是優(yōu)化，就像現(xiàn)在給環(huán)評做減法，也是為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的目的。

“環(huán)評和排污許可分別承擔(dān)不同的功能，做好銜接的關(guān)鍵是要分清界限，確保其在各自的階段發(fā)揮作用，銜接不是要把手伸到對方領(lǐng)域去。”包存寬強(qiáng)調(diào)。

事實(shí)上，早在2017年11月，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳曾發(fā)布《關(guān)于做好環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，明確環(huán)境影響評價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評價(jià)提出的污染防治設(shè)施和措施落實(shí)落地的重要保障。

浙江省海寧市在其發(fā)布的排污許可證制度改革試點(diǎn)方案中也明確，要整合污染源管理制度。以排污許可證為污染源管理核心和主線，重構(gòu)排污許可證制度與現(xiàn)有污染源管理制度間的關(guān)系，使排污許可證成為已有制度的整合平臺，環(huán)評作為核發(fā)排污許可證的重要依據(jù)，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)�！叭�同時(shí)”要求納入排污許可證內(nèi)容，以對排污許可證的監(jiān)管來強(qiáng)化“三同時(shí)”制度執(zhí)行率，總量控制目標(biāo)通過排污許可證形式分解落實(shí)到污染源。

美國的環(huán)評和排污許可制度實(shí)施已久，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。美國的環(huán)評制度相對簡單，主要審查項(xiàng)目的合法性、合規(guī)性和周邊公眾的意見。排污許可則是美國污染管理的核心，將企業(yè)的排放要求、合規(guī)性目標(biāo)等全部落實(shí)在排污許可證上，實(shí)施一證式管理。在這個(gè)過程中美國環(huán)保部門是站在維護(hù)公眾利益的角度，對企業(yè)的排污行為進(jìn)行管理。這不僅要發(fā)揮執(zhí)法隊(duì)伍的作用，還要充分借助公眾的力量，對項(xiàng)目主體排污行為進(jìn)行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的違法排污行為嚴(yán)厲處罰，從而讓企業(yè)真正重視環(huán)保工作。

基層部門和企業(yè)要怎么做？

相對于前端的環(huán)評和后續(xù)的執(zhí)法監(jiān)管，排污許可處于承前啟后的環(huán)節(jié)。環(huán)評結(jié)論可以作為頒發(fā)排污許可證的依據(jù)，而排污許可證是后續(xù)執(zhí)法監(jiān)管的依據(jù)。任何制度改革，最終都要落實(shí)到實(shí)踐中。在當(dāng)前簡政放權(quán)背景下，基層生態(tài)環(huán)境部門如何在完善排污許可證制度的同時(shí)，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展？

包存寬告訴記者，完善排污許可證制度，需要從國家層面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，而基層部門可以充分利用其所處基層的優(yōu)勢，更了解企業(yè)需求，更貼近問題，占據(jù)更多信息優(yōu)勢�；鶎由鷳B(tài)環(huán)境部門要從監(jiān)管企業(yè)，變?yōu)榉��?wù)企業(yè)，在“放管服”的“服”上做足文章，幫助企業(yè)降低守法成本。企業(yè)的需求和困難，就是基層部門改革創(chuàng)新的動(dòng)力。

那么，一家企業(yè)的新上項(xiàng)目需要進(jìn)行環(huán)評和排污許可申報(bào)，如何才能更高效呢？包存寬給出的答案是兩個(gè)字：市場�！白稍儥C(jī)構(gòu)能夠提供一攬子服務(wù)，通過市場機(jī)制，會(huì)優(yōu)化包括環(huán)評、排污許可申報(bào)在內(nèi)的服務(wù)供給。當(dāng)然，政府必須做好市場規(guī)則的制定并管理好市場，需要培育市場主體的契約精神�！�

這與當(dāng)前大力推進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的思路一致，但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的“劣幣驅(qū)逐良幣”問題，也讓不少人心有余悸。包存寬說，這背后的原因還是制度，沒有給企業(yè)環(huán)境守法一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，就會(huì)出現(xiàn)環(huán)保設(shè)施運(yùn)行不連續(xù)、環(huán)保治理不到位等問題。

“在市場中，無論是作為咨詢服務(wù)需要方的企業(yè)，還是作為供給方的環(huán)評機(jī)構(gòu)，都需要一個(gè)穩(wěn)定的守法預(yù)期。”包存寬強(qiáng)調(diào)，我們要相信市場的力量，規(guī)范的市場能夠給企業(yè)提供有效的服務(wù)供給。在這個(gè)過程中，政府要做好服務(wù)，確立規(guī)范制度，對違規(guī)者嚴(yán)厲處罰。