發(fā)揮好排污許可制與環(huán)評的協(xié)同作用

生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在2019全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會議上的講話中明確要求，2019年要加快推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)排污許可證核發(fā)，部署開展“發(fā)一個行業(yè)、清一個行業(yè)”的清理整頓，制定排污許可與環(huán)評、執(zhí)法銜接工作方案。作為生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分，排污許可與環(huán)評緊密相連。在實(shí)際工作中，如何協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系，提高生態(tài)環(huán)境治理水平，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展？本報記者采訪了相關(guān)專家。

對話人：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授包存寬

采訪人：本報記者劉秀鳳

如何做好環(huán)評與排污許可的銜接？

■ 關(guān)鍵是要分清界限，確保其在各自的階段發(fā)揮作用

中國環(huán)境報：全國排污許可制改革工作正穩(wěn)步推進(jìn)，截至目前，累計完成18個行業(yè)3.9萬多家企業(yè)排污許可證核發(fā)。根據(jù)安排，2019年要實(shí)現(xiàn)排污許可證覆蓋污染防治攻堅戰(zhàn)所有重點(diǎn)行業(yè)，2020年實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋。當(dāng)前，在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)評審批和排污許可制改革都在穩(wěn)步推進(jìn)，這兩項(xiàng)制度在實(shí)際工作中各有怎樣的角色定位？

包存寬：環(huán)評是服務(wù)決策的，是預(yù)防性政策工具，評估某個項(xiàng)目到底要不要做。如果做，會有什么風(fēng)險，需要采取哪些治理措施等。其價值在于決策初期（決定之前）為決策提供信息與技術(shù)支持。過了這個時期，則是雨后送傘。

排污許可證是未來監(jiān)管企業(yè)或項(xiàng)目運(yùn)行排污行為的依據(jù)。生產(chǎn)就會有排污，排污許可證就是生態(tài)環(huán)境部門從環(huán)境監(jiān)管角度，發(fā)放給企業(yè)的生產(chǎn)許可證。是否要給許可、給多少許可，還要從三個方面進(jìn)行考量：首先就是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這是底線要求；其次要看項(xiàng)目所處行業(yè)的平均水平，一些發(fā)達(dá)地區(qū)還會要求工藝的先進(jìn)性；第三要看當(dāng)?shù)厥欠裼凶銐虻沫h(huán)境容量，如果處于環(huán)境敏感地區(qū)，即使項(xiàng)目技術(shù)先進(jìn)、能夠?qū)崿F(xiàn)達(dá)標(biāo)排放也不能建設(shè)。

如果當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量已經(jīng)用完或被占用過多，怎么辦？一方面，企業(yè)可以與政府進(jìn)行協(xié)商，政府手中一般會留有部分環(huán)境容量儲備，是否拿出來，就要看這個項(xiàng)目對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長、就業(yè)帶動的預(yù)期。另一方面，企業(yè)可以借助市場手段，通過排污權(quán)交易購買相應(yīng)的排污指標(biāo)。當(dāng)然，企業(yè)本身也需要進(jìn)一步節(jié)能減排，但企業(yè)需要考量由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本是否能夠承受。

中國環(huán)境報：正在進(jìn)行的環(huán)評審批和排污許可制改革，會帶來哪些改變？

包存寬：在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，我國有環(huán)評、排污許可、總量控制等多項(xiàng)制度，但執(zhí)行并不均衡。過去，環(huán)評被賦予了過多的功能，而且不少環(huán)評都是先上車后買票，這就失去了環(huán)評作為預(yù)防性工具的本意。而排污許可制在1989年《環(huán)境保護(hù)法》確立后，很長一段時間內(nèi)并沒有充分發(fā)揮作用。

環(huán)境管理制度體系改革和當(dāng)前政府“放管服”改革的邏輯是一致的，就是做好“加減法”。當(dāng)然，對于環(huán)評是做“減法“，減掉環(huán)評不該承擔(dān)的；而對于包括排污許可證制度在內(nèi)的其他環(huán)境管理制度，是做好加法。因此，環(huán)評改革做減法和強(qiáng)化排污許可證制度都是為了讓其恢復(fù)其本質(zhì)。

在這個過程中，銜接就非常重要。比如，企業(yè)根據(jù)環(huán)評的結(jié)論和建議申請排污許可，生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)環(huán)評的結(jié)論頒發(fā)排污許可證等。其實(shí)，所有環(huán)境管理制度都需要更好地銜接，才能發(fā)揮好協(xié)同作用，形成制度的合力。

中國環(huán)境報：當(dāng)前，排污許可證核發(fā)工作正在各地開展，但這一過程中也出現(xiàn)了環(huán)評要求與排污許可要求有矛盾的地方，對此，您怎么看？

包存寬：我認(rèn)為，二者出現(xiàn)矛盾是很正常的。因?yàn)檫@兩項(xiàng)制度的目的不同、服務(wù)對象不同，相對于項(xiàng)目來說所處的階段也不同。環(huán)評是預(yù)測性工具，而排污許可關(guān)注實(shí)際生產(chǎn)和監(jiān)管。因此，二者也會存在矛盾之處，而這正是其需要銜接的理由。

生態(tài)環(huán)境問題的解決，不能靠一項(xiàng)制度單打獨(dú)斗，而是需要發(fā)揮協(xié)同作用，而且制度也需要在實(shí)施過程中逐漸完善。完善不是強(qiáng)化，而是優(yōu)化，就像現(xiàn)在給環(huán)評做減法，也是為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的目標(biāo)。

中國環(huán)境報：為了做好二者的銜接工作，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳曾在2017年11月發(fā)布《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，明確環(huán)境影響評價制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設(shè)施和措施落實(shí)落地的重要保障。在實(shí)際工作中，如何做好環(huán)評與排污許可的銜接？國外在這方面有什么經(jīng)驗(yàn)可供借鑒？

包存寬：環(huán)評和排污許可分別承擔(dān)不同的功能，做好銜接的關(guān)鍵是要分清界限，確保其在各自的階段發(fā)揮作用，銜接不是要把手伸到對方領(lǐng)域去。

美國的環(huán)評和排污許可制度實(shí)施已久，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。美國的環(huán)評制度相對簡單，主要審查項(xiàng)目的合法性、合規(guī)性和周邊公眾的意見。排污許可則是美國污染管理的核心，將企業(yè)的排放要求、合規(guī)性目標(biāo)等全部落實(shí)在排污許可證上，實(shí)施一證式管理。在這個過程中美國環(huán)保部門是站在維護(hù)公眾利益的角度，對企業(yè)的排污行為進(jìn)行管理。這不僅要發(fā)揮執(zhí)法隊伍的作用，還要充分借助公眾的力量，對項(xiàng)目主體排污行為進(jìn)行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的違法排污行為嚴(yán)厲處罰，從而讓企業(yè)真正重視環(huán)保工作。

生態(tài)環(huán)境部門如何在完善排污許可證制度的同時，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展？

■ 在“放管服”的“服”上做足文章，幫助企業(yè)降低守法成本

中國環(huán)境報：排污許可證、環(huán)評和執(zhí)法監(jiān)管三者有什么樣的關(guān)系？要確保排污許可證能夠發(fā)揮應(yīng)有作用，當(dāng)前還有哪些急需解決的問題？

包存寬：相對于前端的環(huán)評和后續(xù)的執(zhí)法監(jiān)管，排污許可處于承前啟后的環(huán)節(jié)。環(huán)評結(jié)論可以作為頒發(fā)排污許可證的依據(jù)，而排污許可證是后續(xù)執(zhí)法監(jiān)管的依據(jù)。

排污許可證有效發(fā)揮作用，要建立在對企業(yè)排污數(shù)據(jù)大量積累的基礎(chǔ)上，但目前我國一些地方的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐還不夠。

中國環(huán)境報：在當(dāng)前簡政放權(quán)的背景下，生態(tài)環(huán)境部門如何在完善排污許可證制度的同時，服務(wù)好地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展？

包存寬：完善排污許可證制度，需要從國家層面進(jìn)行制度設(shè)計，而基層部門可以充分利用其所處基層的優(yōu)勢，更了解企業(yè)需求，更貼近問題，占據(jù)更多信息優(yōu)勢�；鶎由鷳B(tài)環(huán)境部門要把監(jiān)管企業(yè)與服務(wù)企業(yè)有機(jī)結(jié)合，在“放管服”的“服”上做足文章，幫助企業(yè)降低守法成本。幫助企業(yè)滿足需求解決困難，就是基層部門改革創(chuàng)新的動力。

很長一段時間以來，我國在制度研究和制度實(shí)施中的精力倒置，前端研究不充分，制度執(zhí)行中出現(xiàn)很多問題。應(yīng)該把更多精力放在前端，設(shè)計出更有競爭力的制度，更好地發(fā)揮制度的作用，用制度保護(hù)環(huán)境。

中國環(huán)境報：現(xiàn)在，一家企業(yè)的新上項(xiàng)目需要進(jìn)行環(huán)評和排污許可申報，如何才能更加高效？這方面，您有什么建議？

包存寬：這些都可以交給市場，通過購買服務(wù)來解決，咨詢機(jī)構(gòu)能夠提供一攬子服務(wù)，通過市場機(jī)制，會優(yōu)化包括環(huán)評、排污許可申報在內(nèi)的服務(wù)供給。當(dāng)然，政府必須做好市場規(guī)則的制定并管理好市場，需要培育市場主體的契約精神。在市場中，無論是作為咨詢服務(wù)需要方的企業(yè)，還是作為供給方的環(huán)評機(jī)構(gòu)，都需要一個穩(wěn)定的守法預(yù)期。

中國環(huán)境報：在我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場發(fā)展中，出現(xiàn)了劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，之前的環(huán)評市場運(yùn)行也有不少問題，這該如何解決？

包存寬：出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的問題，背后的原因還是制度，沒有給企業(yè)環(huán)境守法一個穩(wěn)定的預(yù)期。由于缺乏長效性監(jiān)管機(jī)制，企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，就會出現(xiàn)環(huán)保設(shè)施運(yùn)行不連續(xù)、環(huán)境治理不到位等問題。在環(huán)評市場，過去的資質(zhì)管理扭曲了環(huán)評市場，具有甲級資質(zhì)，不代表就能做出合乎要求的環(huán)評報告。資質(zhì)管理反而形成了市場壟斷，使得環(huán)評機(jī)構(gòu)不是幫企業(yè)出主意、想辦法，而是比拼誰能拿到審批“路條”�，F(xiàn)在的改革就是要環(huán)評機(jī)構(gòu)拿出真本事，因?yàn)槿绻�環(huán)評報告做不好，后續(xù)會有追責(zé)。

我們要相信市場的力量，規(guī)范的市場能夠給企業(yè)提供有效的服務(wù)供給。在這個過程中，政府要做好服務(wù)，確立規(guī)范制度，對違規(guī)者嚴(yán)厲處罰。