《河南省大氣污染防治條例》解讀

法規(guī)處處長王紅衛(wèi)解讀將于3月1日實(shí)施的《河南省大氣污染防治條例》

2017年12月1日，河南省十二屆人大常委會第三十二次會議表決通過了《河南省大氣污染防治條例》，將于今年3月1日施行，標(biāo)志著河南省大氣污染防治工作法治更加完善，對保護(hù)和改善大氣環(huán)境，防治大氣污染，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會綠色可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

《條例》制定的背景

近年來，霧霾天氣已成為廣大人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題，加強(qiáng)大氣污染防治、改善環(huán)境空氣質(zhì)量已經(jīng)到了刻不容緩的地步。省委、省政府高度重視我省大氣污染防治工作，出臺了很多舉措，收到了明顯成效。但是，盡管大氣污染改善幅度明顯，但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多種原因，我省當(dāng)前仍為全國大氣污染較為嚴(yán)重的省份之一。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，結(jié)合我省大氣污染防治中遇到的突出問題，制定法規(guī)細(xì)化相關(guān)制度，固化成熟經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)法治治霾力度，十分必要。河南省人大將制定《條例》確定為2017年立法項(xiàng)目“一號工程”，強(qiáng)力推進(jìn)。此項(xiàng)立法工作結(jié)合河南實(shí)際，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九大精神，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法和依法立法，在開展廣泛、扎實(shí)、細(xì)致的調(diào)研、起草、論證基礎(chǔ)上，廣納民意、匯聚民智、凝聚共識，最終于2017年12月1日在河南省十二屆人大常委會第三十二次會議上高票通過。

《條例》框架內(nèi)容

《條例》在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，立足于我省實(shí)際情況，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著重細(xì)化大氣污染防治各項(xiàng)措施，量化法律責(zé)任，增強(qiáng)了立法的針對性和可操作性。

《條例》共分為6章87條

第一章，總則。共10條，明確了立法目的、適用范圍、基本原則，分別對政府及其相關(guān)部門責(zé)任、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、學(xué)校、新聞媒體、基層群眾組織和公民防治義務(wù)等作出規(guī)定。

第二章，大氣污染防治的監(jiān)督管理。共17條，主要對功能區(qū)劃、達(dá)標(biāo)規(guī)劃、總量控制、預(yù)警監(jiān)測、排污許可、環(huán)境影響評價(jià)、生態(tài)補(bǔ)償、自動監(jiān)測、信息公開、有獎(jiǎng)舉報(bào)等監(jiān)督管理措施提出具體要求。

第三章，大氣污染防治措施。分為5節(jié)，共34條，分別對燃煤污染防治、工業(yè)污染防治、機(jī)動車船和非道路移動機(jī)械污染防治、揚(yáng)塵污染防治、農(nóng)業(yè)和其他污染防治作出具體規(guī)定。

第四章，重污染天氣應(yīng)對和重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治。共7條，主要就建立重污染天氣預(yù)警會商、啟動應(yīng)急預(yù)案、采取應(yīng)急措施作出銜接性、原則性規(guī)定，明確了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的相關(guān)要求。

第五章，法律責(zé)任。共16條，對大氣污染防治監(jiān)督管理和防治措施設(shè)置了對應(yīng)的罰則。

第六章，附則。共3條，對條例重點(diǎn)用語含義及法規(guī)施行日期進(jìn)行了明確。

《條例》主要特點(diǎn)

1．明確了政府及其職能部門的法定職責(zé)。為保障大氣污染防治措施的落實(shí)，建立各部門分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的工作格局十分重要。針對上位法規(guī)定不具體、可操作性不強(qiáng)的問題，《條例》總結(jié)我省近年來成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)法律、法規(guī)，進(jìn)一步明確了政府及其相關(guān)部門在大氣污染防治中的主要責(zé)任。將大氣污染防治責(zé)任細(xì)化分解到環(huán)保、發(fā)改、工信、住建、交通等十幾個(gè)政府部門。要求縣級以上人民政府加強(qiáng)對大氣污染防治工作的領(lǐng)導(dǎo)，對行政區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。《條例》規(guī)定大氣污染防治考核結(jié)果作為對省人民政府有關(guān)部門和省轄市人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價(jià)的內(nèi)容。對未完成國家和省下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)或者超過國家和省重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)的地方，要約談該地方人民政府主要負(fù)責(zé)人，并暫停審批該地方新增重點(diǎn)大氣污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件，直至該地方完成整改。對重大大氣環(huán)境違法行為或者突出大氣污染問題，實(shí)行掛牌督辦。

2．建立完善了科學(xué)有效的管理機(jī)制。在認(rèn)真學(xué)習(xí)、總結(jié)、借鑒其他省市及我省大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)斗中取得的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《條例》提煉形成多項(xiàng)具有河南特色、易于操作的制度規(guī)范，涉及排污許可、總量控制、考核評價(jià)、掛牌督辦、信息公開、有獎(jiǎng)舉報(bào)、重污染天氣應(yīng)對、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷鄠�(gè)方面。比如：實(shí)行空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償制度，這是一項(xiàng)在我省環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)中已經(jīng)實(shí)踐證明了的、行之有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。《條例》將這一帶有鮮明導(dǎo)向性的政策上升到地方法規(guī)規(guī)定，必將更加有力地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)杠桿作用，加快推進(jìn)綠色發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

3．細(xì)化了重點(diǎn)領(lǐng)域的大氣污染防治措施。《條例》根據(jù)我省實(shí)際情況和大氣污染防治工作的客觀需要，分五節(jié)對燃煤、工業(yè)、機(jī)動車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等方面的污染防治措施進(jìn)行了全面、系統(tǒng)規(guī)范。

一是燃煤污染防治方面。我省煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占75%以上，仍高于全國平均水平8個(gè)百分點(diǎn)左右，這種以煤為主、利用效率低的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，是造成我省大氣環(huán)境污染的重要原因�！稐l例》提出實(shí)行煤炭消費(fèi)總量控制度，推進(jìn)煤炭清潔利用，要求縣級以上人民政府按照國家和本省規(guī)定要求，制定本行政區(qū)鍋爐整治計(jì)劃，淘汰、拆除每小時(shí)十蒸噸以下的燃燒煤炭、重油、渣油以及直接燃用生物質(zhì)鍋爐；要發(fā)展以熱電聯(lián)產(chǎn)為主的集中供熱系統(tǒng)。具備穩(wěn)定熱源的集中供熱區(qū)域和聯(lián)片采暖區(qū)域內(nèi)的熱力用戶，應(yīng)當(dāng)使用集中供應(yīng)的熱源，不得新建分散的燃煤供熱設(shè)施。加快推進(jìn)電代煤、氣代煤、清潔能源等項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)民用散煤使用管理，逐步減少煤炭使用量�！　�

二是工業(yè)大氣污染治理方面。工業(yè)污染一直是我省大氣污染的主要來源之一，多年來的實(shí)踐證明，對于工業(yè)污染的治理僅僅停留在“末端治理”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從源頭上防止和減少工業(yè)污染。為強(qiáng)化這方面的法律應(yīng)對措施，《條例》明確規(guī)定實(shí)行重污染工業(yè)項(xiàng)目清潔生產(chǎn)審核制度，對在城市建成區(qū)內(nèi)人口密集區(qū)、環(huán)境脆弱敏感區(qū)周邊的高污染企業(yè)，應(yīng)當(dāng)限期搬遷、升級改造或者轉(zhuǎn)型、退出。對生產(chǎn)過程及儲存、傳輸、裝卸、排放等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的粉塵、氣態(tài)污染物的排放和揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的收集處理等，采取嚴(yán)格的治理措施，實(shí)施全過程污染防治。還規(guī)范了大氣排放惡臭氣體防治內(nèi)容，在人口密集區(qū)域，不得新建、改建和擴(kuò)建石化、焦化、制藥、油漆、塑料、橡膠、造紙、飼料等易產(chǎn)生惡臭氣體的生產(chǎn)項(xiàng)目或者從事其他產(chǎn)生惡臭氣體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。已建成的，應(yīng)當(dāng)逐步搬遷或者升級改造。

三是機(jī)動車污染治理方面。近年來機(jī)動車保有量快速增加，汽車尾氣已經(jīng)成為影響大氣環(huán)境質(zhì)量的主要因素之一。《條例》從機(jī)動車定期檢測、檢測機(jī)構(gòu)管理、路檢路查、機(jī)動車維修企業(yè)管理等方面作出系統(tǒng)規(guī)定，強(qiáng)化機(jī)動車所有者和使用者的環(huán)保責(zé)任，保障在用車穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。針對重型柴油車及非道路移動機(jī)械污染嚴(yán)重問題，《條例》規(guī)定了高排放非道路移動機(jī)械使用管理，要求城市人民政府劃定并公布高排放非道路移動機(jī)械禁用區(qū)，鼓勵(lì)高排放機(jī)動車船和非道路移動機(jī)械提前報(bào)廢，減少其帶來的污染�！稐l例》對優(yōu)化城市功能和布局，推廣新能源機(jī)動車作出規(guī)定。要求公務(wù)用車和公共交通、出租車、環(huán)境衛(wèi)生、郵政、快遞等行業(yè)用車應(yīng)當(dāng)率先使用新能源機(jī)動車，鼓勵(lì)新建居民小區(qū)停車位建設(shè)相應(yīng)的充電設(shè)施，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，加強(qiáng)城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設(shè)，引導(dǎo)公眾綠色、低碳出行。

四是揚(yáng)塵污染防治方面。揚(yáng)塵污染是我省PM10濃度居高不下的一個(gè)主要因素，也是造成霧霾天氣的主要成因之一。《條例》對施工工地、道路揚(yáng)塵、礦業(yè)揚(yáng)塵、物料堆場、城鎮(zhèn)道路清潔的揚(yáng)塵防控措施進(jìn)行了具體規(guī)定，明確建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將防治揚(yáng)塵污染費(fèi)用列入工程造價(jià)，施工單位應(yīng)當(dāng)制定具體揚(yáng)塵污染防治實(shí)施方案，并向當(dāng)?shù)負(fù)P塵污染防治主管部門備案，確保污染防治的措施有效落實(shí)�！稐l例》對房屋建筑、拆遷改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施施工、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)水利工程施工、道路建設(shè)工程、園林綠化施工及礦產(chǎn)資源開采等可能產(chǎn)生揚(yáng)塵污染活動的施工現(xiàn)場、各類物料堆場均提出具體的管理和防治措施要求，易于操作和監(jiān)管�！稐l例》還對城鎮(zhèn)道路保潔清掃作業(yè)方式作出了具體性規(guī)定，明確了運(yùn)輸車輛的密閉處置和依規(guī)定線路行駛的法定義務(wù)。

五是農(nóng)業(yè)和其他污染防治方面。秸稈焚燒、落葉焚燒等面源污染對環(huán)境空氣質(zhì)量影響很大，餐飲油煙、燃放煙花爆竹等造成的環(huán)境污染，也不容忽視。《條例》規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政補(bǔ)貼、技術(shù)指導(dǎo)等措施，廣泛開展秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用工作，禁止露天焚燒秸稈、落葉、樹枝、枯草等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)。嚴(yán)控餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染物，禁止在政府劃定區(qū)域內(nèi)露天燒烤食品，對排放油煙餐飲服務(wù)、經(jīng)營場所選址和油煙凈化設(shè)施的安裝與使用等方面均作出明確規(guī)定。對燃放煙花爆竹問題也作出了明確的規(guī)定。

4．加大了環(huán)境違法行為處罰力度。針對一直以來存在的違法成本低、守法成本高的問題，《條例》進(jìn)一步加大了處罰力度。一是對一些嚴(yán)重違法行為提出了停業(yè)、停產(chǎn)整治、關(guān)閉、拆除等相對嚴(yán)厲的治本措施。如：對新建每小時(shí)十蒸噸以下的燃燒煤炭、重油、渣油以及直接燃用生物質(zhì)的鍋爐的，責(zé)令限期拆除；對未按照規(guī)定安裝污染防治設(shè)施、監(jiān)測設(shè)備不正常運(yùn)行等行為經(jīng)行政處罰后仍拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治。二是對一些經(jīng)處罰拒不改正的施工揚(yáng)塵行為，制定了按日連續(xù)處罰的規(guī)定。三是對一些個(gè)體行為也制定了罰則。如對非法焚燒電子廢棄物、油氈、橡膠、塑料、皮革、瀝青、垃圾等有毒有害、惡臭或者強(qiáng)烈異味氣體的物質(zhì)，對單位處二萬元以上十萬元以下罰款，對個(gè)人處五百元以上二千元以下罰款。在城市人民政府禁止區(qū)域燃放煙花爆竹的，對單位處以一千元以上五千元以下罰款，對個(gè)人處以五百元以上一千元以下罰款。四是對公職人員不作為，未依法履行大氣污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，也作出依法給予處分等專門規(guī)定。